关于开展第三次土地调查工作的几点思考
陈文强
《土地调查条例》（以下简称《条例》）规定，国家每10年进行一次全国土地调查。近日，国务院下发了《关于开展第三次全国土地调查的通知》{（国发[2017]48号）, 以下简称《通知》 }，部署开展第三次全国土地调查工作，明确自2017年起启动第三次土地调查工作，确定2019年12月31日为调查的标准时点。如何开展第三次土地调查工作是当前地方各级政府和国土资源部门面临的一项重要工作任务，本文就第三次土地调查有关问题谈些看法和意见。
一、第三次土地调查应遵循的原则
1、实事求是的原则。第二次土地调查于2007年7月开展，调查数据更新至2009年10月31日标准时点，距今已经近8年了。第二次土地调查由于受当时土地利用总体规划指标等因素的影响，其部分成果真实性存在问题，图数与实地有许多不一致，加上8个年度土地变更调查存在的变更不到位和地方人为因素的干扰，现有的成果现势性不强，已经不能客观、准确反映各地实际的土地利用状况。第三次土地调查必须避免第二次土地调查出现的问题，要客观、准确调查各地土地利用真实情况，对出现耕地面积增减和建设用地面积增减等情况要实事求是地反映出
来，不得隐瞒和擅自修改。
2、充分应用“3S”等新技术新方法的原则。与第二次土地调查相比，第三次土地调查采用的遥感影像的分辨率更高、时效性更强，互联网技术更加成熟，因此大力推广运用新技术、新方法将大大提高第三次土地调查的效率和成果的准确率，也更有助于成果的运用和互联共享。
3、以土地利用现状调查为重点的原则。第三次土地调查内容很多，包括土地利用现状调查、土地权属调查、土地条件调查等。第三次土地调查要求于2019年6月底前完成实地调查和数据库建设，2019年12月31日为调查的标准时点，时间紧、任务重，必须突出以土地利用现状调查为重点，才能确保调查工作按时保质顺利完成。
4、有利于保护耕地和节约集约利用土地的原则。在土地类型调查中，对难以判定的地类要从有利于保护耕地出发确认相关地类，如农业内部结构调整耕地已经改种果树、茶树、林木等，或已作设施农用地的，要看其耕作层是否破坏，耕作层未破坏的按耕地调查，耕作层已经破坏的按非耕地调查。
5、充分运用现有各级各部门调查成果和资料的原则。目前各级各部门的调查资料和成果不少，如农村集体土地承包经营权确权发证调查所用的1：2000的航空遥感影像图分辨率高、第一次全国地理国情普查的成果新等，这些资料和成果可利用价值很高。国土部门已经基本完成的农村集体土地所有权登记发证资料
是法定的权属凭证，是认定村界的依据等，也必须充分予以运用。
二、第三次土地调查工作急待明确的有关问题
1、调查的组织领导。《条例》和《通知》明确地方各级政府要成立相应的调查领导小组及其办公室，负责本地区调查工作的组织和实施，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。目前地方各级政府要按照《通知》的要求首先成立第三次土地调查领导小组，研究调查经费、调查方案、协调部门间配合等重大问题，国土部门要着手编制土地调查工作经费预算，制定调查技术方案和招投标方式选聘专业调查队伍的方案。
2、调查的界线确定。土地调查界线涉及省界、地市界、县界、乡镇界、行政村界，以及国有农场权属界等。不同的界线应有不同的要求，并且要保证界线不重不漏，最主要的界线是县界和行政村界。在开展调查前最好能够把界线先确定下来，以免调查结束后出现重叠或遗漏。关于省界建议国土部委托专业队伍根据国家行政勘界成果数据化为1：10000数据成果后下发各省使用，确保各省土地调查界线不重不漏；关于县界建议各县（市、区）在2016年度土地变更调查基础上对有出入的界线提出修改意见并附图件提交省级确定，省级在汇总各地意见后统一确定县级土地调查界线；关于行政村界必须明确采用农村集体土地所有权登记发证的界线；地市界由县界形成，乡镇界由行政村界形成。
3、调查的土地分类。第三次土地调查必须明确采用国家标
准《土地利用现状分类》进行，并在该标准基础上根据当前土地管理需要，增加部分细化分类的内容，并通过调查的技术规程和实施方案加以明确。如湿地、批而未用土地等。
4、调查的方式方法。《条例》规定，土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。土地调查技术规程，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。由国家或省级专业队伍以正射影像数据与上一年度土地变更调查数据为基础，对耕地等重点地类进行地类一致性判定，区分提取影像与数据库地类一致部分和不一致部分。地方调查单位采用全球卫星定位技术、遥感技术以及地理信息系统等“3S”一体化技术手段和移动互联技术，开展外业实地调查核实和数据建库工作。对与地类初判结果不一致的和重点地类变化图斑，市县级使用外业移动终端设备生成举证数据包，报送省级审核，省级采用互联网技术替代外业方法进行审核。
5、调查的经费安排。第三次全国土地调查是一次全国性的国情国力调查。按照中央、地方事权分离的原则，《通知》明确第三次土地调查经费由中央财政和地方财政按国家和地方承担的工作任务分担。《条例》规定，土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。工作任务分工为：国家统一购置航空、航天遥感资料，统一制作调查基础图件；地方政府负责组织专业队伍在国家提供的基础图件基础上，深入实地，细化调查。当前地方
政府必须抓紧按照这个分工进行经费的测算，并列入2018年度财政预算，确保调查工作顺利进行。
6、耕地和建设用地等重要地类的认定。第三次土地调查最主要的是进行土地利用现状及变化情况的调查，包括地类、位置、面积、分布等状况。对于已批准农转用而未使用的土地，虽然实地现状是农用地，但法律层面上已经是建设用地了，因此应按建设用地进行调查，并标注为批而未用土地类型；对于未批占用的土地，实地已经是建设用地了应按建设用地进行调查，并注明非法占用，待违法查处复耕后再按实际土地类型进行调查。
7、调查的成果衔接。第三次土地调查的成果涉及土地地类、位置、面积、分布、权属等状况，要以政府的名义做好土地调查成果与已有的林业调查、农业土地承包经营权、民政勘界等成果的衔接，特别是做好与林业部门林地成果的衔接，以利于成果的应用和共享。
三、几点建议
1、第三次土地调查要始终坚持当地政府的统一领导和相关部门的共同参与。第三次土地调查涉及多个部门的业务和数据，将关系到相关部门已有成果和数据的衔接与调整，比如林业部门已有成果林地面积与第三次土地调查的林地面积不一致的，必须由政府牵头进行衔接和调整，确保一个县相关地类数据的一致性和唯一性，有利于社会和公众使用调查成果，发挥成果的最大社会效益。
2、充分利用各级各部门已有的相关调查成果和资料。一是充分运用农业部门农村土地承包经营权调查所采用的1：2000航摄成果资料。二是充分借鉴省测绘管理部门第一次全国地理国情普查成果资料。三是有效利用年度土地变更调查成果和农村土地所有权登记发证成果资料。四是充分享用民政部门行政勘界成果资料。
3、尽早筹措第三次土地调查经费。《通知》已经明确自2017年10月起开展第三次土地调查，目前各地应抓紧制定第三次土地调查经费预算并列入地方2018年度财政预算。鉴于国土资源部土地调查项目成本定额标准尚未下发，各地可以先按照第二次土地调查的经费标准制定第三次土地调查经费预算，今后再进行经费追加调整，保证土地调查工作的顺利进行。
4、先行开展省级第三次土地调查试点。为及时摸索第三次土地调查有关工作，研究确定全省土地调查技术方案，省厅应会同各设区市国土局选择有代表性、积极性高的一些县（市）先行开展土地调查工作试点。通过试点总结调查工作经验和科学有效的方法，在全省进行推广。试点县（市）应先行开展以下工作：调查领导机构和工作机构的建立、调查技术实施方案的制定、调查项目招投标方案的制定与实施、调查经费预算的制定与执行、调查内外业的程序与内容、调查成果的汇总、项目检查验收方法与成果上报等。